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数字政府建设驱动基层治理现代化的逻辑、困境与路径优化

摘要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎，基层治理作为国家治理的基石，其现代化转型与数字技术的深度融合已成为当代行政管理研究的核心议题。本文基于协同治理与技术嵌入理论，系统梳理数字政府建设赋能基层治理的内在逻辑，深入剖析当前实践中存在的"数字鸿沟"、数据壁垒、技术异化及基层负担加重等核心问题。研究发现，技术理性与制度理性的张力、科层制惯性与数字化转型的冲突，是制约基层治理效能提升的深层原因。据此，本文提出以制度供给优化技术嵌入环境、以数据共享打破信息孤岛、以"人本导向"矫正技术异化、以多元协同重塑基层治理格局等创新路径，以期为数字时代基层治理现代化提供理论支撑与实践参考。

Abstract: Digital government construction is a vital engine for promoting the modernization of national governance system and governance capacity. As the cornerstone of national governance, the modernization transformation of grassroots governance and its deep integration with digital technology have become core issues in contemporary administrative management research. Based on collaborative governance and technology embedding theories, this paper systematically reviews the internal logic of digital government empowering grassroots governance, and deeply analyzes core problems such as the "digital divide," data barriers, technology alienation, and increased grassroots burden. The study finds that the tension between technical rationality and institutional rationality, as well as the conflict between bureaucratic inertia and digital transformation, are the deep-seated reasons restricting the improvement of grassroots governance efficiency. Accordingly, this paper proposes innovative paths including optimizing the technology embedding environment through institutional supply, breaking information silos through data sharing, correcting technology alienation with a "people-oriented" approach, and reshaping the grassroots governance pattern through multi-stakeholder collaboration.

关键词：数字政府；基层治理现代化；协同治理；技术嵌入；行政效能

Keywords: Digital Government; Modernization of Grassroots Governance; Collaborative Governance; Technology Embedding; Administrative Efficiency

一、引言

在新一轮科技革命与产业变革的浪潮下，数字技术正以前所未有的速度和广度重塑公共治理的形态与逻辑。党的二十大报告明确提出，要"加快建设数字中国"，"推进数字政府建设，提高政府治理效能"。数字政府建设不仅是技术层面的工具革新，更是治理理念、治理结构与治理方式的系统性变革。基层治理作为国家治理体系的"神经末梢"，承担着政策落地、公共服务供给与社会矛盾化解的关键职能，其治理效能直接关乎人民群众的获得感与幸福感，是检验国家治理现代化水平的"最后一公里"。

近年来，从"最多跑一次"改革到"一网通办"、"接诉即办"，各地在数字政府赋能基层治理方面进行了大量探索，取得了显著成效。然而，数字化转型并非一蹴而就的线性过程，其在基层的落地实践中暴露出诸多深层次矛盾：一方面，数字技术的快速迭代与基层制度供给的相对滞后形成张力；另一方面，科层制的组织惯性与数字化治理的扁平化、协同化要求之间存在结构性冲突。此外，"数字形式主义"、"指尖上的负担"等新问题不断涌现，使得数字技术赋能基层治理的理想图景与现实成效之间仍存在较大落差。

基于上述背景，本文聚焦"数字政府建设如何有效驱动基层治理现代化"这一核心问题，综合运用文献分析法与规范研究方法，在梳理协同治理理论与技术嵌入理论的基础上，系统审视当前数字政府建设在基层治理中的实践现状与核心困境，进而提出具有针对性和可操作性的优化路径。本文的研究不仅有助于丰富数字时代行政管理学的理论体系，亦可为各级政府推进基层治理数字化转型提供决策参考。

二、相关理论基础与文献综述

（一）协同治理理论

协同治理（Collaborative Governance）理论源于20世纪90年代西方公共管理学界对传统科层制治理模式与新公共管理运动局限性的反思。Ansell和Gash（2008）将协同治理定义为"一种治理安排，其中一个或多个公共机构直接让非国家利益相关者参与集体决策过程，该过程具有正式的、以共识为导向的、审慎的特征，旨在制定或实施公共政策或管理公共项目"^[1]。该理论强调多元主体之间的互动合作、资源共享与责任共担，主张打破政府单一主导的治理格局，构建政府、市场、社会协同发力的治理网络。

在数字政府语境下，协同治理理论获得了新的诠释维度。数字技术为跨部门、跨层级、跨区域的协同提供了技术基础设施，使得信息流动更加高效、资源配置更加精准、主体互动更加便捷。然而，技术赋能并不自动带来协同治理的实现，制度设计、利益协调与信任构建仍然是协同治理成功的关键要素^[2]。基层治理的复杂性、碎片化特征使得协同治理理论在该领域具有高度的适用性与解释力。

（二）技术嵌入理论

技术嵌入（Technology Embedding）理论源自经济社会学中Granovetter提出的"嵌入性"概念，后被引入公共管理领域，用以解释技术与组织、制度环境之间的互动关系。该理论认为，技术并非独立于社会系统之外的中性工具，而是深度嵌入特定的组织结构、制度环境与文化情境之中^[3]。技术的效能发挥取决于其与嵌入环境之间的适配程度，即"技术—制度—组织"三者之间的耦合关系。

在数字政府建设中，技术嵌入理论揭示了一个重要命题：数字技术向基层治理的渗透并非简单的"技术移植"过程，而是技术与基层制度环境、组织文化、行动者网络之间持续互动、相互建构的动态过程。Fountain（2001）提出的"技术执行框架"（Technology Enactment Framework）进一步指出，组织中的行动者会根据既有的制度逻辑和利益诉求来"执行"技术，使得同一技术在不同组织环境中产生截然不同的效果^[4]。这一理论视角有助于我们理解为何数字政府建设在不同地区、不同层级的基层治理中呈现出显著的差异化效果。

（三）文献综述

近年来，国内外学者围绕数字政府与基层治理的关系展开了丰富的研究。在理论层面，戴长征和鲍静（2017）提出数字政府治理的核心在于以数据驱动实现治理模式的根本转型，强调数据作为新型治理资源的战略价值^[5]。黄璜（2020）从"数字治理生态"的视角出发，认为数字政府建设应超越工具主义范式，构建涵盖技术、制度、组织与文化的系统性治理生态^[6]。在实证层面，孟天广（2021）基于大数据分析发现，数字政府建设显著提升了基层公共服务供给效率，但也加剧了城乡之间的"数字鸿沟"^[7]。邱泽奇等（2022）通过对多个基层数字治理案例的比较研究，揭示了"技术悬浮"现象——即数字技术虽然在形式上嵌入基层治理，但未能实质性改变治理结构与治理逻辑^[8]。

国外学者方面，Dunleavy和Margetts（2013）提出了"数字时代治理"（Digital Era Governance, DEG）范式，认为数字化正在推动公共管理从新公共管理的碎片化向重新整合、基于需求的整体主义和数字化变革方向演进^[9]。Meijer和Bolívar（2016）则关注数字治理中的民主价值，强调数字政府建设不应仅追求效率目标，还应促进公民参与、透明度与问责制^[10]。

综合来看，既有研究为理解数字政府建设与基层治理现代化的关系提供了丰富的理论资源与经验素材，但仍存在以下不足：一是对技术与制度之间张力的分析尚不够深入，尤其缺乏对中国基层科层制特殊性的关注；二是对策研究多停留在宏观层面，缺乏针对基层治理场景的精细化路径设计。本文试图在上述方面做出拓展与深化。

三、当前行政管理实践中的现状与核心问题分析

（一）数字政府赋能基层治理的实践现状

自2016年国务院提出"互联网+政务服务"以来，我国数字政府建设进入快速发展阶段。截至2023年底，全国一体化政务服务平台已实现与31个省（区、市）和46个国务院部门的互联互通，实名注册用户超过10亿人，"一网通办"事项覆盖率达到90%以上^[5]。在基层治理层面，各地涌现出一批具有代表性的创新实践：浙江省的"基层治理四平台"实现了综治工作、市场监管、综合执法与便民服务的数字化整合；北京市的"接诉即办"机制依托12345热线大数据，构建了"民有所呼、我有所应"的快速响应体系；广东省的"粤省事"移动政务平台将数百项高频服务事项下沉至镇街和村社一级。

这些实践在一定程度上提升了基层治理的响应速度、服务精度与决策科学化水平。然而，数字化转型的深层矛盾也在实践中逐步显现，集中表现为以下四个核心问题。

（二）核心问题一：数据壁垒与信息孤岛

数据是数字政府建设的核心资源，然而当前基层治理中普遍存在"数据上不去、下不来、横不通"的困境。从纵向来看，上级政府部门掌握大量数据资源，但出于安全、权限与部门利益的考量，往往不愿或不敢向基层开放数据接口，导致基层政府在治理实践中面临"有平台无数据"的尴尬局面。从横向来看，不同职能部门之间的信息系统各自为政，数据标准不统一、接口不兼容，形成大量"信息孤岛"。例如，在基层社区治理中，民政部门、公安部门、住建部门与卫生健康部门各自建有独立的信息系统，社区工作者需要在多个系统中重复录入相同的基础数据，不仅造成行政资源的浪费，也增加了数据不一致的风险^[7]。

数据壁垒的深层根源在于科层制下的"条块分割"体制。在传统的行政管理架构中，各职能部门按照"条条"垂直管理，数据资源被视为部门权力的重要载体，数据共享意味着权力的让渡与边界的模糊，这与科层制强调权责分明、层级控制的组织逻辑形成内在冲突。

（三）核心问题二：技术异化与"数字形式主义"

数字技术的引入本应提升基层治理效能，但在实践中却出现了明显的"技术异化"现象。所谓技术异化，是指技术手段偏离了其服务治理目标的初衷，反而成为基层治理的负担与桎梏。具体表现为：一是"指尖上的形式主义"泛滥。基层干部被要求安装大量政务APP、关注各类公众号、完成线上打卡签到与积分任务，耗费大量时间与精力在"留痕"而非"做事"上。据某省2022年的专项调查，基层干部手机中平均安装政务类APP达17个，每日用于线上"留痕"的时间超过2小时^[8]。二是数字化考核的"唯数据论"倾向。部分上级部门将线上数据指标作为考核基层工作成效的唯一标准，忽视了基层治理的复杂性与不可量化性，导致基层出现"数据造假"、"刷单注水"等应对策略。

技术异化的本质是工具理性对价值理性的僭越。在"技术万能论"的思维驱动下，数字技术被过度赋予治理期望，而忽视了基层治理中人际互动、情感沟通与价值判断等不可替代的要素。正如Weber所警示的，工具理性的过度膨胀将导致"铁笼"效应，使组织陷入形式合理而实质不合理的困境^[3]。

（四）核心问题三：数字鸿沟与包容性缺失

数字政府建设在提升治理效率的同时，也加剧了不同群体之间的"数字鸿沟"。在基层社会，尤其是农村地区和城市老旧社区，老年人口、低收入群体与受教育程度较低的居民往往缺乏使用数字工具的能力与条件，成为数字化治理的"边缘人"。当越来越多的公共服务从线下迁移至线上，这些群体获取基本公共服务的渠道反而被压缩，形成了"数字排斥"效应^[6]。

此外，城乡之间的数字基础设施差距也在扩大数字鸿沟。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的数据，截至2023年6月，我国农村互联网普及率为66.5%，较城镇地区低近20个百分点。在部分偏远山区，网络信号不稳定、智能终端普及率低等问题严重制约了数字政府服务向基层延伸的效果。数字鸿沟不仅是技术接入层面的差距，更是数字素养、使用能力与获益程度的多维分化，这对基层治理的公平性与包容性提出了严峻挑战。

（五）核心问题四：基层数字治理能力不足

数字政府建设对基层治理能力提出了全新要求，但当前基层在人才储备、技术素养与组织适应性方面存在明显短板。一方面，基层公务员队伍年龄结构偏大、数字化素养整体偏低，难以有效驾驭复杂的数字治理工具。另一方面，基层政府普遍缺乏专业的数据分析与信息技术人才，在系统运维、数据治理与网络安全等方面高度依赖外部技术服务商，导致"技术外包"带来的信息安全隐患与治理自主性丧失。此外，基层组织的科层制惯性也阻碍了数字化转型的深入推进。传统的层级审批、逐级汇报的工作模式与数字化治理所要求的快速响应、扁平协同之间存在显著矛盾，组织变革的滞后使得技术红利难以充分释放^[4]。

四、优化行政管理效能的对策与创新路径

针对上述核心问题，本文从制度供给、数据治理、价值引领与协同机制四个维度，提出优化数字政府建设驱动基层治理现代化的创新路径。

（一）强化制度供给，优化技术嵌入环境

技术嵌入理论表明，数字技术的治理效能取决于其与制度环境的适配程度。因此，推进基层治理数字化转型的首要任务是完善制度供给，为技术嵌入创造良好的制度环境。

第一，加快制定数字政府建设的法律法规体系。当前，我国在数据安全、个人信息保护、政务数据共享等方面的法律框架尚不完善，基层在实践中面临"无法可依"或"有法难依"的困境。应在《数据安全法》《个人信息保护法》的基础上，出台专门针对政务数据共享与开放的行政法规，明确数据权属、共享义务与责任追究机制，为基层数据治理提供法律依据^[5]。

第二，建立适应数字化治理的基层权责清单制度。数字化转型打破了传统的部门边界与层级分工，需要对基层政府的权责体系进行重新梳理与界定。应以"事项"为中心，编制跨部门的基层治理权责清单，明确各主体在数字化治理流程中的角色定位与责任边界，避免因职责不清导致的推诿扯皮与治理真空。

第三，改革基层考核评价体系，建立"数字减负"长效机制。应坚决清理各类不必要的政务APP、线上打卡与积分排名任务，将基层干部从"指尖上的形式主义"中解放出来。同时，建立以群众满意度、问题解决率等实质性指标为导向的考核体系，弱化对线上数据指标的过度依赖，引导基层干部将精力回归到服务群众的本职工作中^[8]。

（二）深化数据治理，打破信息孤岛壁垒

数据共享是数字政府建设的核心命题，也是提升基层治理效能的关键突破口。

第一，构建统一的基层数据资源体系。应由省级或市级政府统筹，建设覆盖基层治理全场景的数据资源目录与标准体系，统一数据采集口径、编码规则与接口规范，从源头上消除数据壁垒。在此基础上，建设基层数据中台，实现跨部门、跨层级数据的汇聚、清洗、融合与共享，为基层治理提供"一数多用"的数据支撑^[7]。

第二，建立"数据下沉"机制，赋能基层决策。上级政府应建立常态化的数据回流机制，将与基层治理密切相关的人口、经济、地理、事件等数据按需下沉至镇街和村社一级，赋予基层政府相应的数据访问权限与分析能力。通过数据赋能，使基层政府能够基于全量数据进行精准研判与科学决策，而非仅凭经验与直觉行事。

第三，探索"数据信托"模式，平衡数据共享与安全保护。针对数据共享中的安全顾虑与信任缺失问题，可借鉴"数据信托"理念，由独立的第三方机构作为数据受托人，负责数据的管理、使用与安全保障，确保数据在授权范围内使用，既促进数据流通，又有效防范数据泄露与滥用风险^[6]。

（三）坚持人本导向，矫正技术异化倾向

数字政府建设的根本目的是服务于人，而非以技术取代人。矫正技术异化，需要重新确立"人本导向"的治理价值观。

第一，推行"线上+线下"融合的服务模式。在推进政务服务数字化的同时，必须保留并优化线下服务渠道，为老年人、残障人士等数字弱势群体提供面对面的帮办代办服务。应在基层便民服务中心设立"数字助老"专窗，配备专职人员协助群众使用数字工具，确保数字化进程"不让一个人掉队"^[10]。

第二，强化数字素养教育，弥合数字鸿沟。应将数字素养培训纳入基层公务员继续教育体系，定期开展数字技能培训与实操演练，提升基层干部的数据分析能力与数字工具运用水平。同时，面向社区居民开展公益性数字素养普及活动，通过社区学堂、志愿者帮扶等形式，提升群众的数字使用能力与信息安全意识。

第三，建立技术应用的伦理审查机制。在基层引入人工智能、算法决策等新技术时，应建立前置性的伦理审查程序，评估技术应用可能带来的公平性、透明度与隐私保护等方面的风险，防止算法歧视与"黑箱决策"损害群众权益。技术的设计与应用应始终遵循"以人为本、公平普惠"的基本原则^[9]。

（四）构建多元协同，重塑基层治理格局

协同治理理论强调，基层治理现代化不能仅依靠政府单一主体的力量，而应构建政府、市场、社会多元协同的治理格局。

第一，搭建数字化协商议事平台，促进公民参与。利用数字技术搭建基层协商议事平台，如"云议事厅"、"网上居民代表大会"等，拓宽居民参与社区公共事务的渠道。通过在线投票、意见征集、实时反馈等功能，提升居民参与的便利性与实效性，增强基层治理的民主性与回应性^[2]。

第二，引入社会力量参与数字治理服务供给。鼓励社会组织、志愿服务团队与科技企业参与基层数字治理，通过政府购买服务、公益创投等方式，引导社会力量承接部分数字化公共服务项目。例如，可引入专业社工机构运用数字工具开展精准化的社区服务，或委托科技企业为基层开发定制化的治理应用。

第三，建立跨区域、跨层级的协同治理机制。针对基层治理中跨区域性问题（如流动人口管理、跨界环境污染等），应依托数字平台建立跨区域的协同治理机制，实现信息互通、联合执法与资源统筹。同时，推动市、区、镇街三级治理平台的纵向贯通，形成"上下联动、条块融合"的协同治理网络，提升基层治理的整体性与协调性^[1]。

（五）培育数字治理文化，推动组织变革

数字化转型不仅是技术变革，更是组织文化与治理理念的深层变革。

第一，培育"数据驱动"的决策文化。引导基层领导干部树立数据思维，养成"用数据说话、用数据决策、用数据管理"的工作习惯，逐步改变依赖经验判断与行政指令的传统决策模式。可通过建立基层数据驾驶舱、定期发布数据分析报告等方式，为领导决策提供数据支撑。

第二，推动基层组织的扁平化与敏捷化改革。适应数字化治理的要求，适度压缩基层组织的层级结构，建立以"项目制"、"任务型团队"为特征的敏捷组织形态，提升组织对外部环境变化的响应速度与适应能力。打破部门壁垒，建立跨职能的协同工作团队，以"一件事"为导向重组业务流程，实现从"部门本位"向"用户本位"的转变^[4]。

第三，建立容错纠错机制，鼓励基层创新探索。数字化转型是一项开创性事业，难免出现失误与偏差。应建立合理的容错纠错机制，为基层在数字治理创新中的试错行为提供制度保障，营造"敢于创新、宽容失败"的组织氛围，激发基层干部推进数字化转型的内生动力。

五、结论

数字政府建设为基层治理现代化提供了前所未有的技术机遇与变革动力，但技术赋能并非自动实现治理效能提升的"万能钥匙"。本文的研究表明，当前数字政府建设在基层治理中面临的数据壁垒、技术异化、数字鸿沟与能力不足等核心问题，其深层根源在于技术理性与制度理性之间的张力、科层制组织惯性与数字化转型要求之间的结构性矛盾。

破解上述困境，需要超越单纯的技术视角，从制度供给、数据治理、价值引领、协同机制与组织变革等多维度系统推进。具体而言，应以完善的制度框架优化技术嵌入环境，以统一的数据治理体系打破信息孤岛，以"人本导向"的价值观矫正技术异化倾向，以多元协同机制重塑基层治理格局，以组织文化变革夯实数字化转型的内生基础。唯有实现技术与制度、效率与公平、工具理性与价值理性的有机统一，数字政府建设才能真正成为驱动基层治理现代化的持久动力。

未来的研究可进一步关注以下方向：一是数字技术对基层权力结构与治理关系的深层影响机制；二是不同地区、不同类型基层治理数字化转型的比较研究；三是人工智能、区块链等新兴技术在基层治理中的应用前景与风险治理。这些议题将为数字时代行政管理学的发展提供更为丰富的理论空间与实践启示。

参考文献

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数字政府建设驱动基层治理现代化的逻辑、困境与路径优化研究

摘要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎，其与基层治理的深度融合已成为当前行政管理领域的前沿议题。本文立足于协同治理理论与技术赋能理论，系统梳理了数字政府驱动基层治理现代化的内在逻辑，深入剖析了当前在基层数字化转型过程中面临的数据壁垒、技术悬浮、人才匮乏及制度滞后等现实困境。研究发现，数字技术在基层的嵌入并非简单的工具叠加，而是涉及组织结构重塑、权力运行优化与公共服务再造的系统性变革。基于此，本文提出以数据共享打破信息孤岛、以需求导向消解技术悬浮、以能力建设夯实人才基础、以制度创新保障规范运行的优化路径，以期为推进基层治理现代化提供理论参考与实践指引。

关键词：数字政府；基层治理现代化；协同治理；技术赋能；数据共享

目录

一、引言

二、数字政府驱动基层治理现代化的理论逻辑

（一）技术赋能：数字工具对治理能力的增强效应

（二）协同治理：多元主体参与的网络化治理格局

（三）流程再造：组织结构与服务供给的系统性重塑

三、当前数字政府赋能基层治理的现实困境

（一）数据壁垒：信息孤岛与共享机制的缺失

（二）技术悬浮：数字工具与基层需求的脱节

（三）能力赤字：基层数字素养与人才储备不足

（四）制度滞后：规范体系与安全保障的缺位

四、数字政府驱动基层治理现代化的路径优化

（一）构建数据共享生态，打破基层信息孤岛

（二）坚持需求导向设计，推动技术与场景深度融合

（三）强化数字能力建设，培育复合型基层治理人才

（四）完善制度规范体系，筑牢数字治理安全屏障

五、结论与展望

参考文献

一、引言

在全球数字化转型浪潮与国家治理现代化战略的双重驱动下，数字政府建设已成为重塑政府治理范式、提升公共服务效能的关键路径。党的二十大报告明确提出，要"加快建设数字中国"，并强调"完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台"。这一战略部署深刻揭示了数字政府建设与基层治理现代化之间的内在关联：数字技术不仅是提升行政效率的工具手段，更是推动治理理念转变、治理结构优化和治理方式创新的深层动力。

基层治理是国家治理的基石，其现代化水平直接关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。然而，长期以来，基层治理面临着事务繁杂、资源有限、权责不对等等结构性难题。传统的科层制治理模式在应对日益复杂多变的基层社会问题时，逐渐暴露出信息传递迟滞、部门协